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美国反垄断:演变与启示

摘要

美国拜登政府上台后,反垄断活动逐渐增多。回顾过往,美国反垄断理论与实践经历了哪些演变?对被反垄断的企业产生了什么影响?数字经济时代的反垄断面临哪些挑战?

美国的反垄断活动,具有比较明显的周期性。第一次反垄断集中于1900-1920年,第二次集中于1960-1980年,中间间隔了约六十年。而这一次拜登政府主导的反垄断活动的回归,距离上一次的反垄断集中期也过去了约六十年。

从反垄断理论的历史来看,美国经历了布兰迪斯主义,哈佛学派,芝加哥学派,后芝加哥学派,新布兰迪斯主义的轮回,每一次理论的发展都和反垄断目标的调整有关。布兰迪斯主义重视市场结构集中对民主政治的影响,哈佛学派强调市场结构集中会损害市场效率,两者都认为反垄断应该关注市场结构。而芝加哥学派认为市场集中并不一定损害市场效率,反垄断不应该关注市场结构,而应该以提高效率为目标。后芝加哥学派进一步强调反垄断应该以提高消费者福利作为目标。近几年兴起的新布兰迪斯主义再次强调市场结构在反垄断中的重要性,是美国反垄断理论的轮回。

从宏观角度看,美国近几年反垄断活动的回归与市场集中度不断上升有关。市场集中度上升的结果是竞争程度下降,表现为企业的进入率和退出率下降,企业利润和分红增加,投资减少,创新活动减弱。市场集中度上升也导致了劳动报酬减少和贫富差距加剧。美国市场集中度上升与过去四十年反垄断执法活动减少有关,与之对比,欧洲的反垄断执法活动强度并未降低,所以市场集中度并未上升,劳动报酬比例也并未下降。

从微观角度看,AT&T、微软和谷歌三个案例分别代表了二十世纪七十年代、九十年代、二十一世纪美国的反垄断执法活动,从中可以观察美国的反垄断执法活动的趋势。首先,反垄断诉讼的理由大同小异,主要仍是限制竞争对手参与竞争。其次,反垄断的结果不同。从AT&T被拆分到微软和美国司法部和解,和美国反垄断活动减弱的趋势是一致的。在效率和公平之间,过去四十年的美国反垄断执法活动倾斜于效率,而随着不平等加剧,这一点可能会出现变化。

数字经济的发展给基于芝加哥学派的反垄断理论带来了新的挑战。一是新的产品-“零价商品”,使传统的基于价格理论的反垄断理论似乎难以分析其对消费者福利的影响。二是新的投入-数据,将消费者福利扩展到隐私领域,会使传统的反垄断理论低估消费者福利受到的影响。三是新的生产组织方式-平台经济,使传统的反垄断理论难以适用。平台经济具有网络效应,将网络拆分,可能会降低消费者的效用,与反垄断的目标不完全一致。平台经济也从传统的卖方和买方两方机制扩展到卖方、买方、平台三方机制。卖方福利的可持续性会影响消费者的福利水平。

我们认为,为应对数字经济带来的挑战,美国反垄断执法活动有四个可能的发展方向。第一,消费者福利水平不仅依赖于价格,还有商品的种类,因此可能要重视创新对消费者福利的影响。第二,将数据和隐私保护纳入消费者福利分析的范畴,而目前隐私保护和反垄断关系不强。第三,关注生产者的福利。第四,重回布兰迪斯主义,再次关注市场结构的重要性。在芝加哥学派理论多年占据主流反垄断理论的情况下,前面三种改进更容易被接受,重回布兰迪斯主义难度比较大。

正文

美国反垄断的周期性

美国拜登政府上台之后,反垄断成为新的热点话题(图表1)。2021年3月,拜登任命哥伦比亚大学法学教授Tim Wu(吴修铭)加入白宫国家经济委员会。2021年6月,拜登任命哥伦比亚大学副教授Lina Khan(莉娜·汗)为联邦贸易委员会(FTC)主席。吴修铭和莉娜·汗都以主张加强监管和反垄断而闻名。2021年7月9日,拜登签署新的行政令,在美国反垄断政府机构联邦贸易委员会(FTC)和司法部(DoJ)之外,设立白宫竞争委员会(The White House Competition Council)来协调和加强竞争。2021年9月,美国加州法院判决苹果未在Apple Store开放其他付款选项,存在“反竞争”行为。同月,美国司法部对美国航空和捷蓝航空提起反垄断诉讼。

不仅仅是美国,欧洲等经济体也在促进反垄断和加强监管。2020年12月,欧盟通过《数字服务法》和《数字市场法》,加强数字经济领域的监管。此前在2018年,欧盟已经实施了《通用数据保护条例》(GDPR),在全球首次用法规的形式保护数据和隐私。2021年9月2日,WhatsApp因未向数据主体正确描述其合法权益,违反了GDPR,受到2.25亿欧元的罚款。韩国在2021年8月31日禁止苹果与谷歌等APP商店强制使用指定的支付系统。

全球反垄断活动渐趋活跃,背后的原因是什么?反垄断活动的启示是什么?数字经济时代的反垄断有何异同?美国的反垄断历史可以为这次的反垄断回归提供借鉴。

回顾美国的反垄断历史,具有比较明显的周期性。第一次反垄断集中于1900-1920年,第二次集中于1960-1980年,中间间隔了约60年。而这一次反垄断活动的回归,距离二十世纪六十年代也过去了约60年。通过对美国国会两党的选举纲领进行文本分析,芝加哥大学的Guy Rolnik统计了反垄断(antitrust)和竞争(competition)被提及的次数(图表2和3)。[1]反垄断最早于1900年被提及,1912年共和党和民主党都在其纲领中提及反垄断,分别为3次和2次,对应着美国第一次反垄断活跃期。此后到1960年,反垄断再次被两党频繁提及,最高的时候共和党在1980年提及了12次,对应着美国第二次反垄断活跃期。而在1980年之后,反垄断被提及次数逐渐减少,在2000-2012年间,反垄断一次都没有被提及。直到2016年,反垄断才逐渐回归,再次被共和党和民主党共同提及。竞争被提及的次数具有类似的周期性,即在1900-1920年和1960-1980年被频繁提及,映射着反垄断的周期性。

反垄断(antitrust)在英文书籍中出现的频率[2]也说明反垄断存在周期性(图表4)。根据Google Book的统计,反垄断(antitrust)最早出现于17世纪,但是直到20世纪初都很少被使用。反垄断出现的第一个高峰在1914年,正好是美国1900-1920年反垄断集中期。此后,第二个高峰是1956年,这一年美国法院驳回FCC针对AT&T的决定。第三个高峰是1983年,前一年美国司法部赢得了对AT&T的反垄断诉讼。这两个高峰是美国1960-1980年反垄断集中期。在此之后,反垄断出现的频率逐渐递减。

美国反垄断理论的轮回

反垄断在反什么?

从反垄断理论的历史来看,美国经历了布兰迪斯主义,哈佛学派,芝加哥学派,后芝加哥学派,新布兰迪斯主义的轮回,每一次理论的发展都和反垄断目标的调整有关(图表5)。

二十世纪二十年代,美国的反垄断理论是布兰迪斯主义。布兰迪斯主义强调市场结构的过度集中会对民主政治、贫富差距产生负面的影响。在南北战争之后,经过镀金时代(1870-1900)的发展,美国科技和经济都取得了非常大的进步。按照现价计算,美国GNP从74亿美元(1869-1878年平均)增长到187亿美元(1900年),人均GNP同期从170美元增长到246美元。[3]从1870年到1900年,美国非农劳动者实际年收入从375美元增长到573美元,增长了53%。[4]得益于第二次工业革命,美国铁路、石油等行业发展迅速。1869年,美国第一条横贯大陆铁路(First Transcontinental Railroad)通车,首次以铁路连接了美国的东部和西部,带动美国铁路运输进入黄金时代。此后,美国铁路总里程从5万英里(1870年)增长到13万英里(1890年)。[5]

但是,经济的繁荣伴随着企业兼并越来越多,贫富差距也越来越大。例如,到1904年,通过不断的收购,标准石油控制了美国约91%的石油生产和85%的石油销售。到1900年,美国2%最富的家庭拥有全社会1/3的财富,10%最富的家庭占据3/4的财富,[6]

在此背景下,美国1890年通过了《谢尔曼法》,1914年通过《克莱顿法》、《FTC法》,来限制垄断行为。《谢尔曼法》是美国的最早的反垄断法,也是世界上第一部反垄断法,旨在禁止垄断、独占等不合理竞争的行为。《克莱顿法》加入了对收购、合并等行为的限制。《FTC法》加入了消费者权益保护,并设立联邦贸易委员会(FTC)作为美国反垄断的执法机构。美国1900-1920年反垄断活动影响了一大批企业。其中有代表性的是标准石油被拆分成34家企业(1911), 美国烟草被拆分成四家公司(1911),摩根公司一分为二(1912)。

二十世纪四十年代,哈佛学派提出结构-行为-绩效范式,认为过高的市场集中度会损害市场绩效,因此为了促进竞争,政府应该主动干预市场,提高市场管制。1976年,美国通过哈特-斯科特-罗迪诺反托拉斯改进法, 要求大公司在完成合并、收购前向政府提交报告,强化了事前监管。

二十世纪八十年,芝加哥学派崛起,认为反垄断的目的是防止经济效率的损失,而市场集中的提升并不一定会导致效率损失。面对日本和亚洲“四小龙”的竞争时, 美国企业在20 世纪60 至70 年代国际竞争力明显下降。芝加哥学派认为哈佛学派的过度市场管制的观点导致了这种结果。假设两个企业发生合并,市场集中度上升了,一方面可能会提高价格不利于消费者剩余,但另一方面企业会有更大的生产者剩余,最终需要比较的是生产者剩余的提升是不是大于消费者剩余的损失。如果生产者剩余的提升大于消费者剩余的损失,这种合并会提升效率,而不是损害效率。

一个例子是沃尔玛。沃尔玛在零售市场的份额从5%以下(二十世纪八十年代)增长到约60%(2018年)。但是,因为规模效应,同期沃尔玛的毛利率从6-7%降低到4-5%(图表6)。这是因为大公司相比小公司更加有规模效应,有更强的议价能力,可以降低生产成本,打通供应链,提高物流效率,因此也有能力降低最终的销售价格。对于消费者来说,零售市场的集中度提升带来了更大的福利。美国的零售价格指数与CPI之比从1.25左右(二十世纪八十年代)降低到1左右(2017年),说明消费者在零售产品的支出相对其他商品是下降的(图表7)。

从新古典经济学的角度出发,芝加哥学派主张政府应该减少经济干预,市场能够自我修复。在这个理论框架下,一个反垄断调查通常有以下几个步骤[7]:

 界定企业参与竞争的相关市场。

 计算市场集中度HHI指数。

 评估新企业进入的难度。

 评估合并后的企业的可能影响。

 衡量企业合并后的效率改变。

二十世纪末,后芝加哥学派在此基础上,认为垄断不仅仅是经济效率的问题,还会带来不平等,因此强调应该更加关注消费者福利的变化,这也是目前美国主流的反垄断理论。在政策主张上,不同于芝加哥学派,后芝加哥学派认为市场是不完美的,所以需要政府的干预。

到了最近几年,面对数字经济对反垄断理论带来的新的挑战,布兰迪斯主义逐渐回归,再次强调市场结构的重要性,是美国反垄断理论的轮回。

如何从宏观视角理解美国反垄断活动的回归?

市场集中度上升

一般可以通过市场集中度来衡量市场的竞争程度。集中度越高,市场竞争就越弱。根据Autor等(2017)的研究,从1982年到2012年,美国的制造业集中度从38%上升到43%,服务业集中度从11%上升到15%(图表8)。[8]头部企业的固化也可以来衡量市场集中程度。Covarrubias等(2020)计算了美国各行业头部公司在三年后被替代的概率,发现在2000年之后,这个概率越来越低(图表9)。[9]这两点都说明了美国过去二十年市场越来越集中。

美国市场集中度的提升不仅仅发生在某些特定的行业,而是一种比较普遍的现象。以金融行业为例,Bebchuk和Hirst(2019)发现三大指数基金(BlackRock、Vangard、SSGA)持有的S&P500股票份额不断上升,在过去20年增长了约4倍,从5.2%(1998年)上升到20.5%(2017年)(图表10)。[10]美国航空业的集中度也在不断上升,HHI指数[11]从2000年约0.1增长到2017年0.14(图表11)。2017年,美国最大的四家航空公司的国内航线市场份额共计68.6%,分别为美国航空(18.6%)、西南航空(18.4%)、达美航空(16.8%)、联合航空(14.8%)。

竞争减少

市场集中度上升的后果是竞争减少。竞争减少的第一个证据是企业的进入率和退出率都在下降。企业进入率平均值从12.95%(1980-2000)下降到10.84%(2001-2016),企业退出率平均值从11.11%(1980-2000)下降到9.68%(2001-2016)(图表12)。一个竞争激烈的市场应该有大量的企业不断的进入和退出,而美国的市场竞争度近四十年在不断下降。

竞争减少的第二个证据是企业利润上升。因为竞争减少,企业相对消费者有更大的议价能力,会提升企业的利润率。美国企业税后利润与GDP的比值从二战之后一直维持在6-7%的水平,但从2000年左右开始上升,到2021年达到约10%(图表13)。企业税后利润的上升带来了更好的现金流,所以企业有更多的资金用于回购股票和分红。过去四十年,企业的回购与资产比从1%以下上升到3%以上,同时企业的分红与资产比从2.5%提高到6%(图表14)。当然,对于单个企业来说,垄断一般会降低创新动力,长期之后,会被后起之秀超过,利润减少。如果后起之秀还没有对垄断企业形成挑战,垄断企业还能够保持高利润。从行业层面来说,后起之秀的崛起意味着行业的集中度下降,这时候利润率下降也是竞争加强的后果。

第三个证据是企业的投资意愿降低了。一般来说,企业利润上升会提高企业的投资意愿,扩大产能,占据更大的市场。但是,市场集中度上升,头部企业更替减少,由于竞争程度下降,企业也可能会降低扩张的意愿,表现为投资的减少。从美国企业资本存量的增长率来看,1980-2000年平均值为3.36%,而2001-2020年平均值为1.96%(图表15)。

第四个证据是创新投入下降创新意愿减弱和投资意愿减弱原因可能是相同的,即市场竞争程度越来越低。以企业在无形资产上的投入来衡量创新活动,美国企业无形资产平均增长率从6.52%(1980-2000年)下降到4.17%(2001-2020年)(图表15)。

劳动报酬减少与贫富分化加剧

市场集中上升也加剧了劳动报酬在GDP中的份额下降。多个因素导致美国劳动报酬份额下行,学术研究表明,市场集中度上升可能是其中一个原因。1980-2000年,劳动报酬在GDP占比平均为61.4%,而2001-2019年,平均为60.3%(图表16)。Autor等(2020)认为“超级企业”(superstar firms)的出现提高了市场集中度,降低了对劳动力的需求,导致劳动收入份额的降低。[12] Benmelech等(2018)的研究表明,美国的区域劳动力市场集中度在不断上升,从0.698(1977-1981)上升到0.756(2002-2009)(图表17)。而劳动力市场集中会导致了劳动报酬的下降,平均来说,劳动力市场集中度提高一个标准差(0.35),工资会下降0.88%(图表18)。[13] 从1980年以来,美国前1%人群的收入份额在不断上升,而后50%人群的收入份额在不断下降(图表19)。

美国和欧洲的比较

自二十世纪八十年代“管制宽松”后,美国反垄断活动减少,而同期欧洲反垄断活动保持稳定。欧美反垄断活动的强度不同,既导致了欧美数字经济走上不同的发展道路,也是近十年欧美对数字经济反垄断态度不同的原因。由于在欧洲经营的主要的大科技公司都来自美国,所以欧洲有更大的动力推动数字经济领域的反垄断活动。

自二十世纪八十年代之后,美国的反垄断执法活动逐渐减少。美国主要的反垄断执法机构是联邦贸易委员会(FTC)和司法部(DoJ)。其中,FTC聚焦于军事、医药、零售等行业,美国司法部聚焦于金融、电信、农业等行业。根据FTC的竞争执行数据库,其非并购类案件平均执行数量从17.95件(1961-1980年)降低到6.4件(2001-2020年)(图表20)。美国司法部的反垄断案件执行数量在1970-1980年平均为5.7件,而在2000年之后只有一件(图表21)。