每日推荐

德国大选2021:现状、展望与影响

摘要

2021年是德国的“超级大选年”,第20届联邦议院选举将于9月26日举行。

1) 本次大选尤为重要。一是因为联邦议院是德国的权力中枢,联邦议院选举是德国最重要的选举。二是因为主政德国16年之久的现任总理默克尔将不再连任,本次大选将对德国乃至欧洲的政治格局带来深刻影响。

2) 选情方面,目前社民党(SPD)的民调支持率最高,其后是联盟党(Union)和绿党(Greens)。社民党在政治图谱中偏左,其候选人是现任副总理、财政部长舒尔茨。他不仅在竞选期间表现良好,而且在洪灾中展现了出众的危机管理能力,在选民中的认可度大增。联盟党是默克尔所属的政党,立场偏右。疫情期间表现不佳导致支持率下滑,其候选人拉舍特在洪灾期间举止不当对其个人支持率也造成打击。绿党属于中左阵营,其支持率在上半年走高,但近期有所下滑,已与第一梯队的两党拉开差距。

3)  组阁方面,我们认为,本次大选后可能出现三党联合组阁的情况,多党协商带来的困难或使组阁的时间比以往更长。政党组阁是大选后最具不确定性的阶段,组阁结果取决于政党之间的谈判和妥协。由于德国政党碎片化程度加深,大党的议席优势不复存在,本次大选后或出现三党组阁,在联邦议院尚属首次。目前来看,牙买加联盟(联盟党、自民党、绿党)和交通灯联盟(社民党、自民党、绿党)可能性相对较大,下一届德国政府或将“向左转”。多党组阁也意味着谈判时间拉长,不排除大选后几个月都无法成功组阁。

4) 经济影响上,我们认为,如果左翼政党进入内阁,或使德国财政趋于宽松。社民党主张继续暂停“债务刹车”,绿党则主张取消“债务刹车”,并支持将下一代欧盟(NGEU)计划永久化。两党均主张提高财政支出,增加福利,同时对富人征税,促进公平。我们认为,在各类组阁情形中,财政宽松的程度由高到低排列为:左翼联盟>红绿灯联盟>牙买加联盟>大联盟。货币方面,如果左翼政党执政,欧元区“松货币、宽财政”的概率将上升,不排除欧央行为配合财政扩张而加码资产购买计划(APP)。

5)  欧盟事务上,主流政党大都支持欧盟一体化,但我们认为无论谁上台,对欧盟的影响力都不及默克尔时期,短期内欧盟一体化很难像过去一样被快速推进。气候问题上,主流政党均赞成应对气候变化,其中,绿党主张改革欧洲碳排放体系,在环保议题上的立场较为激进。中欧关系上,随着默克尔离任,我们认为中德、中欧关系都可能面临一些挑战。未来中德关系可能会从以双边经贸为导向,转为以欧洲整体利益为导向。由于绿党和自民党对中国的态度与默克尔有差异,《中欧全面投资协定》也将面临一些不确定性。

正文

德国大选的重要性

2021年是德国的“超级大选年”,第20届联邦议院选举将于9月26日举行。对投资者而言,今年德国大选的重要性体现在两个方面

一是,联邦议院是德国政治的核心,联邦议院选举是德国最重要的选举。德国政治与美国不同,并非“三权分立”,而是以议会为核心。德国虽实行两院制,但是联邦参议院无单独立法权,联邦议院才是真正的立法机关和最高权力机关,拥有制订和通过法律、选举和撤换总理、与参议院一同批准联邦政府预算等权力。同时,德国几乎不存在全国范围内的全民公决[1] ,而联邦议院是唯一由全国公民普选产生的机构,从而成为公民表达政治意愿的主要形式,也是一切权力机关合法性的来源(图表1、图表2)。

德国总统是虚位元首,联邦总理是掌握实权的政治首脑。每次大选后,联邦议院的议员选举联邦总理,进而由总理提议组建联邦政府。一般情况下,总理往往是由联邦议院多数党提名的候选人。因此,今年的联邦议院选举将决定未来德国的政治格局,进而决定未来的政策方向。

二是,本届大选中,主政16年之久的现任总理默克尔将不再参选,德国政坛将迎来深刻变革。默克尔领导的联盟党是德国传统大党,但随着新的政治力量崛起,德国政党碎片化加剧,联盟党的支持率已不如以前。另一方面,由于默克尔已经确定不再连选,因此无论联盟党是否继续成为多数党,新的领导人都将带来政策上的不确定性。

默克尔对欧洲一体化发展影响很大。默克尔上任之前,欧洲虽然经济发达,但在政治与军事上的影响力相对较弱。默克尔上任后,奉行积极的外交政策,参与欧洲和国际事务,大力推动欧洲一体化发展。在法国总统马克龙上任后,德法两国密切合作,在“德法引擎”的带动下,欧洲在国际政治中的地位进一步提高。在经济方面,默克尔似乎没有留下鲜明的政治遗产,她更多是继承了前总理施罗德的劳动力和福利制度改革红利。就任期间,默克尔没有再对德国进行过大规模的经济改革。德国经济仍然以原有的汽车、机械制造和化工业为支柱。近年来,德国也没有跟上数字经济的潮流,仅在欧盟处于中游水平[2]。默克尔对欧盟的政治贡献具体包括:

► 推动欧盟财政一体化。2008年全球金融危机和2010年欧债危机期间,当欧盟其他国家遭遇重创时,以制造业为根基的德国迅速走出危机,承担起“欧盟引擎”的职责。在欧债危机中,默克尔积极出资支持欧洲金融稳定工具,推动设立永久性纾困机制,并要求受援国采取财政紧缩政策,推动欧洲走出债务危机。2018年,法德提出建设欧元区共同预算并在欧盟峰会上通过。2020年,欧盟在法德的联合倡议下正式推出《欧盟新工业战略》、设立欧盟区共同的复苏基金。

► 团结欧盟,在国际政治中提高地位。在默克尔推动下,欧盟团结形成共同的外交与安全政策,在继续北约盟友关系的同时,与中国、俄罗斯等大国开展对话,使欧洲在欧亚地缘政治中重新崛起,获得国际影响力。难民危机中,虽然初期误判形势导致难民过度涌入,但默克尔紧急摸索出与土耳其签署协议、关闭西巴尔干道路、推动欧盟内部摊派机制等解决方案[3]。2017年后,德法联合倡议成立“多边主义联盟”以对抗美国的单边主义政策,并致力改善与俄罗斯的关系,提高欧盟对非洲市场、能源、安全的重视程度,同时积极进行对非援助[4]。

► 对华态度友好,积极推动中欧经贸合作。在担任总理期间,默克尔访华12次,推动中欧在贸易、投资和科技领域合作,并在全球治理、多边主义等领域视中国为合作伙伴。2020年12月30日,中欧领导人共同宣布完成《中欧全面投资协定》谈判。虽然之后《协定》被冻结,但默克尔的态度仍然是积极的[5]。

值得一提的是,尽管受到疫情影响,中德经贸关系继续稳步发展。2020年中德双边贸易总额仍同比增长3%,至2121亿欧元。中国已连续第五年成为德国第一大贸易伙伴。进一步看,2020年德国对华进口额为1163亿欧元,同比增长5.6%。中国自2015年以来一直保持德国最大进口来源国的地位。2020年德国对华出口额达到959亿欧元,同比略微下降0.1%。中国是德国第二大出口目的国,仅次于美国[6]。

后默克尔时代,欧盟内部仍有许多问题亟待解决,若要应对这些挑战,下一任领导人需要比默克尔更加积极主动地领导欧洲[7]。然而,法国明年也将迎来大选,马克龙未必有精力顾及欧洲事务,而新的德国领导人也很难迅速拥有类似于默克尔的影响力。未来欧盟一体化发展、中德和中欧关系何去何从,备受关注。

大选流程与选情概述

德国大选可大致分为选举前、选举期间、以及选举后三个环节。

► 大选前:确立候选人和竞选。在大选前几个月,德国各政党会通过党内的推举确立各自的总理候选人,并公布自己的选举纲领。在大选前一个月左右,各政党的候选人会开始竞选活动。这些活动包括张贴竞选广告、海报,并通过全国的巡回演讲、广播、电视等平台表达自己的政见。

►大选期间:混合-联立制的选举制度,选票比例基本决定各政党分得的议席数。联邦议院基础议席数是598席,其中一半的议席由全国的299个小选区选出,另外299个由封闭政党名单比例代表制选出,同时通过增补议席的方法处理悬挂议席,保证最终议席的比例与比例区的选票比例高度一致。另外,尽管正式的大选日是9月26日,但是由于疫情,我们预计今年将有更多选民选择邮寄选票。也就是说,目前可能已经有部分选票已被投出。

►大选后:政党组阁,确定总理、内阁高级官员并正式上台执政。德国是一个多党制国家,再加上近年来政党碎片化程度加剧,政党往往需要结成政治联盟,联合上台执政。大选后,多数党会主导组阁事宜,开始组阁谈判。最终达成一致的两党或多党将结成联盟,以控制超过50%的多数议席。这一过程是政党之间的政治妥协,并不会反映选民的偏好或政党对选民的代表性(图表3)。在联盟谈判的过程中,政党会进行政治妥协和利益交换。一般来说,总理一职由主导党(也是多数党)推选的总理候选人担任,内阁其他重要官员的位置则可以互相交换。比如,2017年大选后组阁困境重重,联盟党为了与社民党联合组阁,不得不向其让出六个部长职位,包括非常重要的财政部和外交部,才达成了目前执政的“大联盟”。

根据最后的谈判结果,政党将起草联盟协议作为新政府的基础,并发表政府任期四年中的执政计划。最后,总统会在联邦议院推荐总理候选人,如果此候选人在投票中获得绝对多数,才会被正式确认为总理。

这届大选中,德国议会的六个政党将展开角逐。目前,联盟党、社民党和绿党支持率比较高,所提出的候选人均有成为总理的可能性。以下我们将逐一介绍这些党派及其候选人的情况:

联盟党与候选人拉舍特

联盟党是基民盟(CDU)与基社盟(CSU)的结合体。基督教民主联盟(CDU)成立于1945年,1947年与巴伐利亚州的基督教社会联盟(CSU)结成姐妹党。联盟党(Union)在政治上较为保守,主要面向基督教选民。该党的主要政治主张是对内实行社会市场经济,对外加强欧洲同美国的联盟,实现以欧洲共同体为基础和核心的欧洲统一,支持东欧国家的改革,谋求和它们改善关系,同时重视与发展中国家的关系[8](图表4)。

本次提名的候选人拉舍特(Laschet)是德国人口最多的州——北莱茵-威斯特法伦州州长,同时也是基民盟的主席。他是一名传统的政治精英,在党内号召力强,但是危机管理能力和公众沟通能力有所欠缺。事实上,拉舍特的民调支持率并不高。在提名阶段,联盟党需要在基民盟的候选人拉舍特和基社盟的候选人索德尔之间选择一人作为联盟党的总理候选人。一开始,索德尔的民调支持率是拉舍特的两倍,而且在新冠疫情期间“铁腕抗疫”,执政能力也受到认可。但由于基民盟是在全德15个州都有党组织的政党,该党主席有优先出任总理候选人的权利,再三权衡下,拉舍特被指定为总理候选人。然而,这件事反而导致拉舍特的支持率进一步下降,令联盟党处于不利局面。

社民党与候选人舒尔茨

社民党(SPD)是德国现存历史最悠久的政党,其成立可追溯至19世纪工人运动。社民党将民主社会主义作为其主要政见,代表德国广大人民的利益。1998年9月,社民党人施罗德曾击败科尔,出任联邦总理。社民党的诉求是使人民更好地享受社会福利,因而主张经济发展和利益的公平分配。社民党认为,一个强大而重视社会福利的国家才能保护弱势群体的权利,充分满足下一代需要的财政政策也是非常必要的。为了实现以上政见,社民党近年来提出了诸如实施富人税等改革议题[9]。

本次社民党提名的候选任人舒尔茨(Scholz)是现任德国副总理、财政部部长。他也是社民党的核心人物,去年8月就获得了总理候选人的提名。他的个人风格比较沉稳克制,向大众展现出冷静、政治家作风的表现,被认为是三名候选人中与默克尔形象最接近的一位。此前二十国集团(G20)财长和央行行长达成税改历史性协议,舒尔茨就是背后推手之一。在大选前的竞选阶段,舒尔茨表现不俗。例如,近期德国水灾期间,他曾赶往灾区视察,还作为财长宣布对洪灾的救助拨款,展现出“危机管理者”的形象。

舒尔茨的表现不仅使他的支持率远远超过其他两名总理候选人,而且对社民党的满意度也形成了提振(图表5)。社民党充分利用舒尔茨的高人气,将其作为本党竞选活动的宣传核心,突出其他政党的错误,并鼓励选民投票给社民党以使舒尔茨继任总理(图表6)。8月以来,社民党支持率一路攀升,当前已超过联盟党,执政的概率大大提高。

绿党与候选人贝伯克

绿党(Greens)成立于70年代末期,是环境保护者和和平主义者建立的政治组织。1993年绿党与东德民权运动组织“联盟90”合并为“联盟90/绿党”,该政党在1998年到2002年曾与德国社民党组成联合政府,成为执政联盟的一部分。绿党的政治纲领是反对环境污染、核能的过分利用、北约的战略以及其他各种过度的工业化行为。绿党还积极推动社会公正,提倡男女平等,使其政党主张更为鲜明和有特色[10]。

贝伯克(Baerbock)是本次绿党的总理候选人,也是绿党的联合领导人。她是一名“80后”的女士。虽然她缺乏政治经验,但个人经历丰富,年轻时曾是一名蹦床运动员。这些都为贝伯克吸引了许多关注,并在今年上半年带领绿党获得了极高的支持率。然而,近一段时间,贝伯克却面临着一些“丑闻”。这使绿党和贝伯克本人的支持率下降,目前已与第一梯队的联盟党和社民党拉开差距。

其他党派

自民党(FDP):该党历史比较悠久,以捍卫和扩大个人自由为自己的根本目标,主张减少国家对公民自由和私生活的干涉,提倡推进欧盟一体化。该党以自由主义为鲜明旗帜,经济上主张顺应经济全球化潮流,改善德国投资环境以创造更多的就业机会,简化官僚机构和提高政府效率,通过削减财政补助平衡预算和减少赤字[11]。

左翼党(The Left):该党是一个年轻的党派,成立于2007年中期,成立前主要由前东德和西德多种政治势力组成,其中重要组成部分是原东德地区的德国民社党,以及因不满施罗德执政时期各项改革计划而退出社民党而组建的劳动与社会公正党。左翼党主张通过增加大企业税收等方法重新分配社会财富,停止私有化政策和采取最低工资标准。左翼党在当前德国的政坛上一直扮演着改革者和反对派的角色[12]。

另类选择党(AfD):该党是德国的右翼政党,各党均拒绝与其合组联合政府。另类选择党的前身是德国经济学家贝恩德·卢克(Bernd Lucke)等于2013年2月在柏林创立的“反欧元团体”。该党反对欧洲一体化和欧盟,在欧债危机的背景下迅速崛起,并在2015年难民危机期间支持率迅速攀升。其主张包括:支持欧洲单一市场,为低收入人群提供保护,削减财政赤字,简化税制等[13]。

这届大选,德国选民更关心疫情和气候问题。2017年大选时,德国民众主要关心移民和养老金问题。但2021年,随着新冠疫情突然爆发,极端气候情况频发,疫情和气候的关注度远超其他社会议题,成为主导大选的两个最主要议题(图表8)。因此,政党在这些议题领域的表现会影响选民的偏好和对其执政能力的判断,进而导致政党的支持率变动。

疫情方面,联盟党在前两波疫情期间的良好表现,使其支持率大幅上升,但在第三波疫情到来后,德国疫苗接种情况不尽如人意,联盟党的支持率开始走低。今年3月,两名保守派政客因促成口罩交易而获取回扣的贪腐丑闻,给联盟党支持率造成沉重打击。不过,随着疫情缓解和疫苗接种进展,德国选民对疫情的关注度已有所下降。

气候变化方面,大部分德国人都认同对气候问题的重视,但由于德国经济依赖制造业,激进的气候政策会伤害一部分人的利益,因此这也是一个有争议的政策领域。从现实层面看,德国近期爆发“千年一遇”的洪灾,而且以这类现象为代表的极端气候在欧洲愈加频发,也使民众自主地开始关心气候问题。值得注意的是,虽然气候是绿党的核心议题,选民也认可绿党在气候政策上卓越的能力,但是由于各党均对此问题有所认识,也提出了相应的政策主张,本次洪灾并没有明显抬升绿党的支持率。

事实上,洪灾本身也是“突发性公共危机”,考验执政者的能力。在德国历史上,洪灾曾多次震动德国政坛并影响大选。本次洪灾后,拉舍特和舒尔茨都视察了受洪灾影响较为严重的德国西部地区。拉舍特所执政的北威州灾情极其严重,灾民抗议声多,而且拉舍特在考察洪灾期间举止不当,被认为“将视察作为一场竞选活动,是选举作秀”,已被德国国内舆论多次批评,支持率也因而下降。相比之下,舒尔茨则在洪灾之下展现了自己的危机管理能力,收获了选民的认可,支持率进一步上升。

政党组阁:这次有何不同?

影响组阁的因素

如前所述,德国政党组阁是大选后最具不确定性的阶段,被称为“黑箱”。组阁结果取决于政党之间如何进行谈判和妥协,而非选民的偏好。在组阁谈判中,影响组阁选择的因素有几点:一是议席,组阁形成的政党联盟必须占有过半数的议席;二是政治立场,政党偏好与政策立场接近的政党合作;三是政治利益,德国议会中首要反对党的影响力很大,因此有的政党可能不加入执政联盟,意在谋求反对党的位置。

我们认为,由于德国政党碎片化程度加深,大党的议席优势不复存在,本次大选后可能会出现三党组阁的情况。组阁的时间也可能长达数月。三党联合执政虽然在地方一级很常见,但在联邦议院未曾出现过。同时,这也意味着更多政党会参与到组阁的政治谈判之中,多方利益的协调和妥协将导致组阁过程非常艰难。

按照惯例,政党应在大选后一个月完成组阁,在新的联邦议院首次召集时选出新一任联邦总理。但是随着政党碎片化加剧,德国政党组阁的时间逐渐变长,2017年大选后甚至长达半年(图表9)。本次大选后,不排除也会有长时间的组阁谈判,这将进一步增加德国政坛的不确定性。

组阁的可能情形

德国政党组阁可能性很多,犹如一个“调色盘”,据此产生的政治术语也比较多。以下我们对各种组阁的情形做了简单的梳理,并着重分析当前可能性相对更大的牙买加联盟、交通灯联盟、左翼联盟情形。大联盟虽是现有的格局,但未来可能性偏小:

►牙买加联盟(联盟党、自民党、绿党联合):该名称来自于三党的颜色正好组成牙买加国旗的颜色。能否达成牙买加联盟,主要取决于自民党是否愿意与绿党合作。历史上,联盟党与自民党、绿党都可以达成合作。联盟党与自民党政治立场比较接近,2009-2013年期间也曾合作执掌联邦政府。同时,近期自民党主席林德纳也公开表示,愿意加入联盟党领导的政府,防止德国进一步“左倾”[14] 。联盟党与绿党的合作在民间有较高的支持率,而且今年上半年巴登-符腾堡州的州议院选举也成功建立了“黑绿”内阁,两党有共识基础。然而,自民党如何与绿党妥协则是形成牙买加联盟的最大障碍。今年上半年,自民党曾公开表示拒绝与绿党组阁,两党似乎很难合作[15]。

►交通灯联盟(社民党、自民党、绿党联合):该名称来自于三党的颜色正好组成红绿灯的三色。目前来看,社民党与绿党愿意促进交通灯联盟,但能否成功组阁取决于自民党的意愿。从政治光谱看,社民党和绿党都是中间偏左的政党,政策立场接近,社民党领导人舒尔茨已经表示希望与绿党合作,结成下一届联邦政府[16]。而且目前社民党支持率最高,如果最后的大选结果也维持现状,作为议会最大党的社民党将积极开展组阁谈判,谋求交通灯联盟。然而,社民党和绿党几乎在所有关键政策领域的立场都与自民党不同。对于自民党来说,加入中左翼联盟意味着他们要牺牲部分政策利益,可能使他们失去核心选民的支持,为下一届选举带来风险。

►左翼联盟(社民党、绿党、左翼党联合):社民党与绿党联合执政的另一个选择是联合左翼党。左翼党对这种结盟方式态度积极,也表示自己是社民党和绿党的潜在联盟伙伴,可以为这两个政党提供实现其社会目标的机会,左翼党也可以借此成为执政党。然而,左翼党支持率徘徊在低位,在大选中未必能成功越过5%的门槛,进入议会。同时,左翼党在北约、跨大西洋伙伴关系等议题上与社民党和绿党有冲突[17]。另外,这种组阁方式将使德国迎来一个左翼政府,需要面对来自议会中右翼政党的强大压力。

►大联盟(联盟党、社民党联合):当前德国联邦政府的就是联盟党与社民党联合执政的“大联盟”。然而,在大联盟组合中,由于社民党支持率往往不如联盟党,两党组阁后,社民党沦为联盟党的辅佐,难以表达和实施自己的政见,致使社民党的支持率下滑。久而久之,社民党不愿再与联盟党合作。当前的大联盟政府是在2017年大选后组阁困境下,经由德国总统出面斡旋,“勉强”达成的合作。因此,虽然“大联盟”是今年最有可能超过半数议席门槛的两党组合,但是社民党可能抵触与联盟党组阁,继续形成“大联盟”的可能性较小。